Die Politik der Telekommunikation: Vom Anfang bis zum Ende

Am 2. März 1791, weniger als zwei Jahre nach dem Ausbruch der Französischen Revolution, begann offiziell das Zeitalter der Telekommunikation, als der optische Telegraf von Claude Chavet eine Nachricht von Parquet-sur-Sartre nach Brulon in Frankreich übermittelte. Seit diesem Tag sind mehr als zwei Jahrhunderte vergangen, aber der Wunsch, der dieser Erfindung und allen nachfolgenden Telekommunikationserfindungen zugrunde lag, ist derselbe geblieben: der Wunsch, Signale über große Entfernungen sofort zu übertragen. Ab 1791 wurden optische Kommunikationssysteme durch drahtgebundene Telegrafen ersetzt, Telefone durch Mobiltelefone, terrestrisches Fernsehen durch Kabel und Satelliten, und schließlich wurde das Internet zu einem globalen Netz. Konstant geblieben ist das Motiv, das hinter dem Wunsch nach schneller Informationsübermittlung steht: Macht. Da diejenigen, die die Informationen kontrollieren, auch die politische Macht kontrollieren, wurde Kommunikation fast sofort zu einem politischen Thema.

Eine riskante Investition

Seit Jahrhunderten geht es in der Kommunikationspolitik um Eigentum, Kontrolle und Zugang zu technischen Kommunikationsmitteln. Das Verlegen von Kabeln oder das Aufstellen von Fernmeldetürmen erforderte riskante Investitionen, die entweder vom Staat selbst oder von großen Unternehmen getätigt werden konnten. Eine Rendite war nur möglich, wenn die relative Kontrolle und der Zugang zu den Vermögenswerten aufrechterhalten wurde, so dass der Staat häufig eingreifen musste, um das Kräfteverhältnis zu ändern, das dem zugrunde liegt, was wir heute als Regulierung der Telekommunikation bezeichnen.

Heute wie im neunzehnten Jahrhundert erfordern Entwicklung und Innovation in diesem Sektor enorme Investitionen. Das bedeutet oft, dass die Vorgänger - die etablierten Betreiber - aus ihrer Weitsicht Kapital schlagen konnten. Betreiber, die konkurrieren wollten, waren oft nicht in der Lage, in eigene Kabel, Türme, Satelliten und andere Ausrüstung zu investieren, sondern mussten sich um den Zugang zu bestehenden Netzen bemühen. Selbst wenn sie ihre eigenen Netze aufbauen konnten, machten sie sich Sorgen darüber, ob der etablierte Betreiber ihnen die Integration in das übrige Netz gestatten würde, und im Falle von Monopolen machten sich die Verbraucher Sorgen darüber, ob Universal- oder Basisdienste zu einem ausreichend niedrigen Preis angeboten werden könnten. All dies warf letztlich Fragen des Datenschutzes und der nationalen Sicherheit auf. Wie wir weiter unten sehen werden, war die Telekommunikation bis in die 1980er Jahre schlecht reguliert, als man von der Bekämpfung "natürlicher" Monopole zur Deregulierung und Demonopolisierung überging - ein Regulierungsmodell, das auch heute noch gilt.

Monopole

Telekommunikationsmonopole haben nicht nur erhebliche Auswirkungen auf Verbraucher und Unternehmen, sondern auch auf die globale wirtschaftliche Position von Ländern. Länder und Regionen, denen es gelungen ist, bestehende Monopole zu beseitigen oder zu schwächen, profitieren häufig von schnelleren und zuverlässigeren Netzen der nächsten Generation. Dieser Weg ist jedoch nicht ohne Kompromisse: Monopole sind oft sinnvoll, weil sie einen ganzen Markt effizienter bedienen können als einige wenige Unternehmen oder Regierungen - Monopole können das, was sonst niemand kann. Dies ist der Hauptgrund, warum die Wettbewerbsregulierung im Mittelpunkt jeder Regulierung des Telekommunikationssektors steht.

Der Kampf um die Verwaltung des Internets

Mit dem Aufkommen des Internets in den 1990er Jahren und seiner Umwandlung in ein globales Kommunikationsmedium in den 2000er Jahren ist die Regulierung des Telekommunikationssektors politischer, komplexer und wichtiger denn je geworden. De Nardis schreibt in einer Studie von 2014, dass der Kampf um die Internet-Governance das neue Feld der politischen und wirtschaftlichen Macht im einundzwanzigsten Jahrhundert ist. Die Ordnung der technischen Struktur ist die Ordnung der Macht. Diejenigen, die das Medium beeinflussen, haben Macht über die soziale Ordnung. Um die Dynamik der globalen Macht zu verstehen, muss man die Dynamik der Telekommunikationsregulierung verstehen. Die Regulierung der Telekommunikation war noch nie so komplex und unsicher wie heute, und die Telekommunikationsunternehmen mit ihren traditionellen Geschäftsfeldern (Sprache, Messaging und Fernsehen) waren noch nie einem so starken Wettbewerb ausgesetzt wie heute, während alternative Geschäftsmodelle im Internet (VoIP, Instant Messaging und Fernsehen auf Abruf) florieren.

Die politische und öffentliche Debatte über die Telekommunikation geht weiter, wobei die Meinungen vor allem zu so unterschiedlichen Themen wie Breitbandzugang, Mobilfunktarife und Netzneutralität geäußert werden. Das Verständnis des Gesetzgebungsprozesses im Telekommunikationsbereich war schon immer schwierig: Die Telekommunikationspolitik wird oft über Jahre hinweg entwickelt und ändert sich nur allmählich, und die Öffentlichkeit (und manchmal auch die Gesetzgeber selbst) sind mit der Bedeutung von Fachbegriffen und den Auswirkungen bestimmter gesetzgeberischer Entscheidungen nicht sehr vertraut.

Herausforderungen im Bereich der Telekommunikation

Im europäischen Kontext gibt es eine Reihe von spezifischen Herausforderungen, die das Verständnis der Internet-Regulierungspolitik erschweren:

1. Zwei Ebenen der Regulierung

Das moderne Internet ist in zwei Regulierungsebenen unterteilt. Die erste Ebene regelt das Übertragungsmedium - die Kabel, über die die Signale übertragen werden - und die zweite Ebene regelt den Inhalt - das Material, das über die Kabel übertragen wird. Die erste Ebene wird traditionell durch Rechtsvorschriften geregelt, die als Telekommunikationsrecht bekannt sind, während die zweite Ebene durch Medien- und E-Commerce-Gesetze geregelt wird. Doch während diese Trennung vor 20 Jahren noch sinnvoll war, ist sie es heute nicht mehr, und es werden zunehmend Forderungen nach flexibleren Rechtsvorschriften laut. Anstelle von Telefonleitungen für Sprachanrufe und Internetleitungen für Daten und Rundfunksignale werden zunehmend alle Dienste ausschließlich online angeboten. Die bestehenden Gesetze und die ihnen zugrunde liegenden politischen Prozesse funktionieren jedoch noch weitgehend nach einem veralteten Regulierungsmodell: Gesetze und Vorschriften aus der Zeit vor der Konvergenz müssen an die Realitäten der neuen Telekommunikationskonvergenzmodelle angepasst werden. Organisatorische Hierarchien sind politisch und wertvoll in Bezug auf Struktur und Einfluss: Internet-Hierarchien sind Machtordnungen, auch wenn sie technisch sind. Wie Dinardis argumentiert, bedeutet eine Veränderung der Struktur, die dem Internet zugrunde liegt, eine Veränderung der erzeugten Politik; mit anderen Worten: die Online-Kommunikation beeinflusst den politischen Prozess und wird von ihm beeinflusst.

2. Veränderte Mentalitäten

Die sich schnell verändernde, normative und verteilte Realität der modernen Kommunikation erfordert ein wirksameres Regulierungsmodell als das, das für ältere Technologien entwickelt wurde. Herkömmliche Regulierungsmodelle wurden ohne weiteres an bestimmte Technologien wie Telefon, Telegraf und lineares Fernsehen angepasst. Die politischen Prozesse, die sich auf die Telekommunikationsunternehmen auswirken, und die Behörden, die sie umsetzen, sind ein Produkt der alten Technologien und des traditionellen Denkens. In einer Welt, die durch die Konvergenz von Technologien und Diensten gekennzeichnet ist, macht dies keinen Sinn mehr.

Die EU hat dieses Problem schon sehr früh erkannt, was sich darin zeigt, dass sie sektorale Regulierung und Wettbewerbsrecht sowie eine Kombination aus Liberalisierung und Harmonisierung in diesem Bereich zugelassen hat. Jüngste Studien haben die Forderung nach einer Vereinfachung von zwei Systemen bestätigt: für digitale Netze und die über sie erbrachten Dienstleistungen.

Ein weiterer Grund für die derzeitigen Schwierigkeiten ist die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den Regulierungsbehörden. Die Telekommunikation wird auf nationaler Ebene geregelt, vor allem in den einzelnen Ländern, aber sie unterliegt auch verschiedenen internationalen Normen und manchmal Regeln. Auf europäischer Ebene bedeutet dies, dass die Telekommunikation zwei Regimen unterliegt: einem nationalen und einem europäischen.

3. Das Telekommunikationsrecht

Es gibt kein einheitliches europäisches Gesetz, das den gesamten Telekommunikationssektor abdeckt, und die Entwicklung und Anwendung von Vorschriften ist zwischen den Mitgliedstaaten und der EU aufgeteilt, was einen politischen Konsens und eine enge Koordinierung erfordert. Die Prozesse, die die moderne Telekommunikation prägen und beeinflussen, sind von Grund auf global. Nicht nur die Telekommunikationsbranche ist zunehmend global, sondern auch die Infrastruktur wird gemeinsam genutzt und erfordert oft die Zusammenarbeit zwischen mehreren Ländern. Infolgedessen wird auch die Regulierungspolitik im Telekommunikationsbereich immer globaler.

Auswirkungen

Eine unmittelbare Folge ist das komplexe Zusammenspiel zwischen europäischen, internationalen und nationalen Fragen, mit offensichtlichen Auswirkungen auf die institutionellen Strukturen, die deren Umsetzung überwachen, die oft zersplittert, fragmentiert und manchmal widersprüchlich sind. Es gibt keine einzige EU-Institution, die die Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften überwacht. Zu Beginn des Liberalisierungsprozesses führte diese Zersplitterung zu Konflikten über die Zuständigkeiten. Heftige Kämpfe wurden vor den Gerichten ausgetragen, und die nationalen und EU-Institutionen griffen nur selten ein. Heute sind die nationalen Regulierungsbehörden das institutionelle Zentrum. Aber das Problem ist viel komplexer. Bei so vielen Rechtsvorschriften auf verschiedenen Ebenen und so vielen internationalen Organisationen, die um die Zuständigkeit konkurrieren, ist die moderne Telekommunikation im Wesentlichen das Ergebnis eines institutionellen Kompromisses.

Die alte Welt der Telekommunikation war eine Welt der Regulierung, in der die nationalen Regierungen die Regeln festlegten. Die neue Welt der Telekommunikation ist eine Welt des Regierens, in der die Netze nicht nur nicht mehr reguliert sind, sondern von verschiedenen Akteuren auf verschiedenen Ebenen verwaltet werden. Die neue Realität in der Telekommunikation ist, dass die nationale Regulierung nur ein Teil der Geschichte ist. Große multinationale Unternehmen können Entscheidungen treffen, die direkte Auswirkungen auf die ganze Welt haben. Es ist oft unklar, inwieweit diese Unternehmen nationalen Gesetzen unterliegen und wie sich die Gesetzgebung in einer wichtigen Region auf andere Regionen auswirken kann.