Политика телекоммуникаций: От начала до конца

2 марта 1791 года, менее чем через два года после начала Французской революции, официально началась эра телекоммуникаций, когда оптический телеграф Клода Шаве отправил сообщение из Парке-сюр-Сартр в Брюлон во Франции. С того дня прошло более двух столетий, но желание, побудившее это изобретение и все последующие изобретения в области телекоммуникаций, осталось неизменным: желание мгновенно передавать сигналы на большие расстояния. С 1791 года оптические системы связи сменились проводными телеграфами, телефоны - мобильными телефонами, наземное телевидение - кабелями и спутниками, и в конце концов Интернет стал глобальной сетью. Неизменным осталось одно - мотив, стоящий за желанием быстро передавать информацию: власть. Поскольку те, кто контролирует информацию, контролируют и политическую власть, коммуникация почти сразу стала политическим вопросом.

Рискованные инвестиции

На протяжении веков политика в области коммуникаций сводилась к владению, контролю и доступу к техническим средствам связи. Прокладка кабелей или установка телекоммуникационных вышек требовали рискованных инвестиций, которые могли осуществляться как самим государством, так и крупными компаниями. Окупаемость инвестиций была возможна только при условии сохранения относительного контроля и доступа к активам, поэтому государству часто приходилось вмешиваться, чтобы изменить баланс сил, лежащий в основе того, что мы сегодня называем регулированием телекоммуникаций.

Сегодня, как и в XIX веке, развитие и инновации в этом секторе требуют огромных инвестиций. Это часто означает, что те, кто пришел раньше, — действующие операторы - смогли извлечь выгоду из своего предвидения. Операторы, которые хотели конкурировать, часто не могли инвестировать в собственные кабели, вышки, спутники и другое оборудование, а вынуждены были лоббировать доступ к существующим сетям. Даже если они могли построить собственные сети, их беспокоило, позволит ли действующий оператор интегрировать их с остальной сетью, а в случае монополий потребители беспокоились о том, смогут ли универсальные или базовые услуги предоставляться по достаточно низкой цене. Все это, в конечном счете, поднимало вопросы конфиденциальности и национальной безопасности. Как мы увидим ниже, телекоммуникации плохо регулировались до 1980-х годов, когда произошел переход от борьбы с "естественными" монополиями к дерегулированию и демонополизации - модели регулирования, которая сохраняется и сегодня.

Монополии

Монополии в сфере телекоммуникаций оказывают значительное влияние не только на потребителей и бизнес, но и на глобальное экономическое положение стран. Страны и регионы, которым удалось ликвидировать или ослабить существующие монополии, часто выигрывают от появления более быстрых и надежных сетей нового поколения. Однако на этом пути не обошлось без компромиссов: монополии часто имеют смысл, поскольку они могут обслуживать весь рынок более эффективно, чем несколько компаний или правительств - монополии могут делать то, что не может никто другой. Это основная причина, по которой регулирование конкуренции лежит в основе любого регулирования телекоммуникационного сектора.

Борьба за управление Интернетом

С появлением Интернета в 1990-х годах и его превращением в глобальное средство коммуникации в 2000-х годах регулирование телекоммуникаций стало более политическим, более сложным для понимания и более важным, чем когда-либо. Де Нардис в исследовании 2014 года пишет, что борьба за управление Интернетом - это новое поле политической и экономической власти в XXI веке. Порядок технической структуры - это порядок власти. Те, кто влияет на среду, имеют власть над социальным порядком. Понимание динамики глобальной власти требует понимания динамики регулирования телекоммуникаций. Регулирование телекоммуникаций никогда не было таким сложным и неопределенным, как сегодня, а телекоммуникационные компании с традиционными видами бизнеса (голосовая связь, обмен сообщениями и телевидение) никогда не сталкивались с такой конкуренцией, как сегодня, в то время как альтернативные бизнес-модели в Интернете (VoIP, обмен мгновенными сообщениями и телевидение по запросу) процветают.

Сегодня политические и общественные дебаты по вопросам телекоммуникаций бушуют, причем мнения высказываются в основном по таким разным вопросам, как широкополосный доступ, тарифы на мобильную связь и сетевой нейтралитет. На самом деле, понять законодательный процесс в сфере телекоммуникаций всегда было непросто: политика в сфере телекоммуникаций зачастую разрабатывается годами и меняется лишь постепенно, а общественность (а иногда и сами законодатели) не очень хорошо разбирается в значении технических терминов и последствиях конкретных законодательных решений.

Проблемы телекоммуникаций

В европейском контексте существует ряд специфических проблем, которые затрудняют понимание политики регулирования Интернета:

1. Два уровня регулирования

Современный Интернет разделен на два уровня регулирования. Первый уровень регулирует среду передачи данных - кабели, по которым передаются сигналы, — а второй уровень регулирует контент - материалы, передаваемые по кабелям. Первый уровень традиционно регулируется законодательством, известным как телекоммуникационное право, а второй уровень - законодательством о СМИ и электронной коммерции. Но если 20 лет назад такое разделение было логичным, то сегодня это уже не так, и все чаще звучат призывы к более гибкому законодательству. Вместо телефонных линий для голосовых звонков и интернет-линий для передачи данных и вещательных сигналов, все чаще все услуги предлагаются исключительно в режиме онлайн. Однако существующие законы и политические процессы, лежащие в их основе, все еще в значительной степени действуют в соответствии с устаревшей моделью регулирования: законы и правила, принятые до конвергенции, должны быть адаптированы к реалиям новых моделей конвергенции телекоммуникаций. Организационные иерархии являются политическими и ценными с точки зрения структуры и влияния: интернет-иерархии - это порядок власти, даже если они являются техническими. Как утверждает Динардис, изменение структуры, лежащей в основе Интернета, означает изменение порождаемой политики; иными словами, онлайн-коммуникация влияет на политический процесс и подвергается его влиянию.

2. Смена мышления

Быстро меняющаяся, нормативная и распределенная реальность современной коммуникации требует более эффективной модели регулирования, чем те, которые были разработаны для старых технологий. Традиционные модели регулирования были легко адаптированы к отдельным технологиям, таким как телефон, телеграф и линейное телевидение. Политические процессы, влияющие на телекоммуникационные компании, и органы власти, которые их осуществляют, являются продуктом старых технологий и традиционного мышления. В мире, характеризующемся конвергенцией технологий и услуг, это больше не имеет смысла.

ЕС осознал эту проблему очень рано, о чем свидетельствует тот факт, что он разрешил секторальное регулирование и антимонопольное законодательство, а также сочетание либерализации и гармонизации в этой области. Последние исследования подтвердили призыв к упрощению двух систем: для цифровых сетей и услуг, предоставляемых через них.

Еще одна причина нынешних трудностей - разделение компетенций между регулирующими органами. Телекоммуникации регулируются на национальном уровне, в основном в отдельных странах, но на них также распространяются различные международные стандарты, а иногда и правила. На европейском уровне это означает, что телекоммуникации подчиняются двум режимам: национальному и европейскому.

3. Закон о телекоммуникации

Единого европейского закона, охватывающего весь телекоммуникационный сектор, не существует, а разработка и применение правил разделены между государствами-членами и ЕС, что требует политического консенсуса и тесной координации. Процессы, которые формируют и влияют на современные телекоммуникации, в основе своей глобальны. Не только телекоммуникационная отрасль становится все более глобальной, но и инфраструктура является общей и часто требует сотрудничества между несколькими странами. В результате политика регулирования телекоммуникаций становится все более глобальной.

Последствия

Прямым следствием этого является сложное взаимодействие между европейскими, международными и национальными вопросами с очевидными последствиями для институциональных структур, контролирующих их реализацию, которые зачастую раздроблены, фрагментарны и порой противоречивы. Не существует единого института ЕС, контролирующего выполнение законодательства ЕС. В начале процесса либерализации эта раздробленность привела к конфликтам по поводу компетенций. Ожесточенные бои велись в судах, и национальные институты и институты ЕС редко вмешивались в ситуацию. Сегодня институциональным центром являются национальные регуляторы. Но проблема гораздо сложнее. С таким количеством законодательных актов на разных уровнях и таким количеством международных организаций, конкурирующих за юрисдикцию, современные телекоммуникации, по сути, являются результатом институционального компромисса.

Старый мир телекоммуникаций был миром регулирования, где правила устанавливали национальные правительства. Новый мир телекоммуникаций - это мир управления, где сети не только больше не регулируются, но и управляются различными субъектами на разных уровнях. Новая реальность в телекоммуникациях заключается в том, что национальное регулирование - это лишь часть истории. Крупные транснациональные компании могут принимать решения, которые оказывают непосредственное влияние на весь мир. Часто неясно, в какой степени эти компании могут подчиняться национальным законам и как законодательство в одном крупном регионе может повлиять на другие регионы.