Polityka telekomunikacyjna: Od początku do końca

2 marca 1791 roku, niecałe dwa lata po wybuchu rewolucji francuskiej, era telekomunikacji oficjalnie rozpoczęła się, gdy telegraf optyczny Claude'a Chaveta wysłał wiadomość z Parquet-sur-Sartre do Brulon we Francji. Od tego dnia minęły ponad dwa stulecia, ale pragnienie, które doprowadziło do tego wynalazku i wszystkich późniejszych wynalazków telekomunikacyjnych, pozostało takie samo: pragnienie natychmiastowego przesyłania sygnałów na duże odległości. Od 1791 roku optyczne systemy komunikacji zostały zastąpione przez telegrafy przewodowe, telefony przez telefony komórkowe, telewizja naziemna przez kable i satelity, a ostatecznie Internet stał się globalną siecią. Jedną rzeczą, która pozostała niezmienna, jest motyw stojący za chęcią szybkiego przesyłania informacji: władza. Ponieważ ci, którzy kontrolują informacje, kontrolują również władzę polityczną, komunikacja niemal natychmiast stała się kwestią polityczną.

Ryzykowna inwestycja

Przez wieki polityka komunikacyjna dotyczyła własności, kontroli i dostępu do technicznych środków komunikacji. Układanie kabli lub instalowanie wież telekomunikacyjnych wymagało ryzykownych inwestycji, które mogły być dokonywane zarówno przez samo państwo, jak i przez duże firmy. Zwrot z inwestycji był możliwy tylko pod warunkiem utrzymania względnej kontroli i dostępu do aktywów, więc państwo często musiało interweniować, aby zmienić równowagę sił leżącą u podstaw tego, co dziś nazywamy regulacjami telekomunikacyjnymi.

Dziś, podobnie jak w XIX wieku, rozwój i innowacje w sektorze wymagają ogromnych inwestycji. Często oznacza to, że ci, którzy byli wcześniej - zasiedziali operatorzy - byli w stanie wykorzystać swoją dalekowzroczność. Operatorzy, którzy chcieli konkurować, często nie byli w stanie inwestować we własne kable, wieże, satelity i inny sprzęt, ale musieli lobbować za dostępem do istniejących sieci. Nawet jeśli mogli budować własne sieci, martwili się, czy zasiedziały operator pozwoli im na integrację z resztą sieci, a w przypadku monopoli konsumenci martwili się, czy usługi powszechne lub podstawowe mogą być świadczone po wystarczająco niskiej cenie. Wszystko to ostatecznie podniosło kwestie prywatności i bezpieczeństwa narodowego. Jak zobaczymy poniżej, telekomunikacja była słabo regulowana aż do lat 80-tych, kiedy to nastąpiło przejście od walki z "naturalnymi" monopolami do deregulacji i demonopolizacji - modelu regulacji, który utrzymuje się do dziś.

Monopole

Monopole telekomunikacyjne mają znaczący wpływ nie tylko na konsumentów i przedsiębiorstwa, ale także na globalną pozycję gospodarczą krajów. Kraje i regiony, które były w stanie wyeliminować lub osłabić istniejące monopole, często korzystają z szybszych i bardziej niezawodnych sieci nowej generacji. Jednak ta droga nie jest pozbawiona kompromisów: monopole często mają sens, ponieważ mogą obsługiwać cały rynek bardziej efektywnie niż kilka firm lub rządów - monopoliści mogą robić to, czego nikt inny nie może. Jest to główny powód, dla którego regulacja konkurencji leży u podstaw każdej regulacji sektora telekomunikacyjnego.

Walka o kontrolę nad Internetem

Wraz z pojawieniem się Internetu w latach 90. i jego przekształceniem w globalne medium komunikacyjne w latach 2000, regulacja telekomunikacji stała się bardziej polityczna, bardziej złożona do zrozumienia i ważniejsza niż kiedykolwiek. De Nardis pisze w badaniu z 2014 r., że walka o zarządzanie Internetem jest nowym polem władzy politycznej i gospodarczej w XXI wieku. Porządek struktury technicznej jest porządkiem władzy. Ci, którzy wpływają na medium, mają władzę nad porządkiem społecznym. Zrozumienie dynamiki globalnej władzy wymaga zrozumienia dynamiki regulacji telekomunikacyjnych. Regulacje telekomunikacyjne nigdy nie były tak złożone i niepewne jak dziś, a firmy telekomunikacyjne prowadzące tradycyjną działalność (usługi głosowe, przesyłanie wiadomości i telewizja) nigdy nie miały tak dużej konkurencji jak dziś, podczas gdy alternatywne modele biznesowe w Internecie (VoIP, komunikatory internetowe i telewizja na żądanie) kwitną.

Obecnie trwa polityczna i publiczna debata na temat telekomunikacji, a opinie wyrażane są głównie w tak różnych kwestiach, jak dostęp szerokopasmowy, taryfy telefonii komórkowej i neutralność sieci. W rzeczywistości zrozumienie procesu legislacyjnego w branży telekomunikacyjnej zawsze było trudne: polityka telekomunikacyjna jest często opracowywana przez lata i zmienia się tylko stopniowo, a opinia publiczna (a czasem sami prawodawcy) nie są dobrze zorientowani w znaczeniu terminów technicznych i implikacjach konkretnych decyzji legislacyjnych.

Wyzwania telekomunikacyjne

W kontekście europejskim istnieje szereg konkretnych wyzwań, które utrudniają zrozumienie polityki regulacyjnej dotyczącej Internetu:

1. Dwa poziomy regulacji

Nowoczesny Internet jest podzielony na dwa poziomy regulacji. Pierwszy poziom reguluje medium transmisyjne - kable przenoszące sygnały - a drugi poziom reguluje treść - materiał przesyłany przez kable. Pierwszy poziom jest tradycyjnie regulowany przepisami znanymi jako prawo telekomunikacyjne, podczas gdy drugi poziom jest regulowany przepisami dotyczącymi mediów i handlu elektronicznego. O ile jednak taki podział miał sens 20 lat temu, o tyle dziś już nie i coraz częściej pojawiają się apele o bardziej elastyczne przepisy. Zamiast linii telefonicznych do połączeń głosowych i linii internetowych do transmisji danych i sygnałów, coraz częściej wszystkie usługi oferowane są wyłącznie online. Jednak istniejące przepisy i procesy polityczne leżące u ich podstaw nadal w dużej mierze działają zgodnie z przestarzałym modelem regulacyjnym: przepisy i regulacje sprzed konwergencji muszą zostać dostosowane do realiów nowych modeli konwergencji telekomunikacyjnej. Hierarchie organizacyjne są polityczne i wartościowe pod względem struktury i wpływów: hierarchie internetowe są porządkami władzy, nawet jeśli są techniczne. Jak twierdzi Dinardis, zmiana struktury leżącej u podstaw Internetu oznacza zmianę w generowanej polityce; innymi słowy, komunikacja online wpływa na proces polityczny i jest pod jego wpływem.

2. Zmiana sposobu myślenia

Szybko zmieniająca się, normatywna i rozproszona rzeczywistość nowoczesnej komunikacji wymaga bardziej skutecznego modelu regulacyjnego niż te opracowane dla starszych technologii. Tradycyjne modele regulacyjne zostały łatwo dostosowane do konkretnych technologii, takich jak telefon, telegraf i telewizja linearna. Procesy polityczne, które mają wpływ na firmy telekomunikacyjne, oraz władze, które je wdrażają, są produktem starych technologii i tradycyjnego myślenia. W świecie charakteryzującym się konwergencją technologii i usług nie ma to już sensu.

UE dostrzegła ten problem bardzo wcześnie, o czym świadczy fakt, że zezwoliła na regulację sektorową i prawo konkurencji oraz połączenie liberalizacji i harmonizacji w tym obszarze. Ostatnie badania potwierdziły potrzebę uproszczenia dwóch systemów: dla sieci cyfrowych i usług świadczonych za ich pośrednictwem.

Innym powodem obecnych trudności jest podział kompetencji między organami regulacyjnymi. Telekomunikacja jest regulowana na poziomie krajowym, głównie w poszczególnych krajach, ale podlega również różnym międzynarodowym standardom, a czasem zasadom. Na poziomie europejskim oznacza to, że telekomunikacja podlega dwóm reżimom: krajowemu i europejskiemu.

3. Prawo telekomunikacyjne

Nie ma jednego europejskiego prawa obejmującego cały sektor telekomunikacyjny, a rozwój i stosowanie przepisów jest podzielone między państwa członkowskie i UE, co wymaga konsensusu politycznego i ścisłej koordynacji. Procesy, które kształtują i wpływają na nowoczesną telekomunikację, są zasadniczo globalne. Nie tylko branża telekomunikacyjna staje się coraz bardziej globalna, ale także infrastruktura jest wspólna i często wymaga współpracy między kilkoma krajami. W rezultacie polityka regulacyjna w zakresie telekomunikacji staje się coraz bardziej globalna.

Konsekwencje

Bezpośrednią konsekwencją jest złożona interakcja między kwestiami europejskimi, międzynarodowymi i krajowymi, z oczywistymi implikacjami dla struktur instytucjonalnych nadzorujących ich wdrażanie, które są często fragmentaryczne, rozdrobnione, a czasem sprzeczne. Nie istnieje jedna instytucja unijna nadzorująca wdrażanie prawodawstwa UE. Na początku procesu liberalizacji to rozdrobnienie doprowadziło do konfliktów kompetencyjnych. Zacięte bitwy toczyły się w sądach, a instytucje krajowe i unijne rzadko interweniowały. Obecnie krajowe organy regulacyjne stanowią centrum instytucjonalne. Problem jest jednak znacznie bardziej złożony. Przy tak dużej liczbie przepisów na różnych poziomach i tak wielu organizacjach międzynarodowych konkurujących o jurysdykcję, nowoczesna telekomunikacja jest zasadniczo wynikiem kompromisu instytucjonalnego.

Stary świat telekomunikacji był światem regulacji, w którym rządy krajowe ustalały zasady. Nowy świat telekomunikacji to świat zarządzania, w którym sieci nie tylko nie są już regulowane, ale są zarządzane przez różne podmioty na różnych poziomach. Nowa rzeczywistość w telekomunikacji jest taka, że krajowe regulacje to tylko część historii. Duże międzynarodowe firmy mogą podejmować decyzje, które mają bezpośredni wpływ na cały świat. Często nie jest jasne, w jakim stopniu firmy te mogą podlegać przepisom krajowym i w jaki sposób ustawodawstwo w jednym dużym regionie może wpływać na inne regiony.