Dlaczego kraje się zadłużają: Przyczyny i konsekwencje długu publicznego

Zaciąganie pożyczek publicznych jest złożoną, ale niezwykle ważną częścią funkcjonowania gospodarki. Pożyczając, rządy utrzymują stabilność w czasach kryzysu, stymulują wzrost gospodarczy i inwestują w przyszłość. Wysoki poziom zadłużenia wiąże się jednak z wieloma zagrożeniami, a mechanizm działania długu publicznego pozostaje słabo zrozumiały dla większości ludzi. W jaki sposób kraje wybierają wierzycieli, co dzieje się w przypadku niewypłacalności i dlaczego nie można po prostu uprościć systemu wzajemnego zadłużenia.

Dlaczego kraje nie mogą obejść się bez długu?

Rządy pożyczają pieniądze, aby wydać więcej, niż mogą lub chcą uzyskać z ogólnego opodatkowania. Istnieje ku temu wiele powodów ekonomicznych. Gdy przychody z podatków spadają, na przykład podczas recesji, rządy pożyczają pieniądze, aby sfinansować istniejące wydatki. Pomaga to w utrzymaniu usług publicznych, takich jak szkoły i szpitale, i zapobiega konieczności cięcia wydatków, gdy gospodarka jest już w kryzysie. Jest to tak zwane „wygładzanie fiskalne”. Rządy mogą pójść dalej i próbować stymulować wzrost poprzez zwiększanie wydatków lub obniżanie podatków w czasie recesji. Taki „bodziec fiskalny” jest finansowany poprzez emisję obligacji rządowych.

Powody te nie mogą jednak tłumaczyć wysokiego długu publicznego istniejącego w wielu krajach. Innym motywem zadłużenia są inwestycje w przyszłość. Czasami rządy zaciągają wysokie pożyczki na budowę nowych autostrad, elektrowni i metra. Początkowe koszty mogą być bardzo wysokie, a spłata długu rozciąga się na wiele lat. Istnieje jednak nadzieja, że inwestycje te przyczynią się do długoterminowego wzrostu i uzasadnią zaciągnięcie pożyczki. Oprócz kapitału fizycznego, rządy mogą również inwestować w kapitał ludzki, taki jak edukacja i opieka zdrowotna. Ponownie, długoterminowe korzyści powinny przewyższać koszty zaciągania pożyczek.

Skąd pochodzą pieniądze? Kto pożycza rządom?

Rządy mogą być bardzo zaradne w znajdowaniu pożyczkodawców chętnych do udzielania pożyczek po najniższych stopach procentowych. Jednak wybór pożyczkodawcy często wiąże się z kompromisami. Na przykład, rządy mogą zaciągać pożyczki w kraju lub za granicą. Bezpośrednie pożyczki od lokalnych banków, zarządzających aktywami lub osób fizycznych mogą być stabilnym i niezawodnym źródłem finansowania. Jednak w wielu przypadkach kwota dostępnych środków jest ograniczona, a okresy spłaty są zazwyczaj krótkie. Dlatego też rządy polegają również na międzynarodowych rynkach kapitałowych. Rynki te mogą być jednak niestabilne, zwłaszcza w przypadku krajów o niskich dochodach. Niebezpiecznie jest zakładać, że te instytucje finansowe zawsze zapewniają łatwo dostępne źródła finansowania.

Sektor prywatny również udziela pożyczek rządom. Na przykład fundusze emerytalne i inni duzi inwestorzy kupują obligacje rządowe, ponieważ są one uważane za bezpieczną i długoterminową inwestycję. Banki również posiadają wiele obligacji rządowych, zwłaszcza w krajach, w których prowadzą działalność. Może to być jednak ryzykowne. Podczas kryzysu w strefie euro w latach 2010-2012 słabe banki ograniczyły swoje inwestycje w obligacje rządowe. Zwiększyło to koszty pożyczek państw i pogorszyło sytuację gospodarczą. W rezultacie powstało błędne koło: spowolnienie gospodarcze osłabiło banki, a problemy banków nasiliły kryzys. Takie ryzyko jest obecnie lepiej rozumiane i unika się go.

Wreszcie, rządy mogą zaciągać pożyczki od innych rządów lub organizacji międzynarodowych. Często pożyczki te nie są motywowane przede wszystkim celami komercyjnymi (choć pożyczkodawcy mogą tego nie mówić). Jeden rząd może udzielić pożyczki innemu rządowi w celu wzmocnienia stosunków dwustronnych. Bank Światowy lub Afrykański Bank Rozwoju może udzielić pożyczki krajowi w celu budowy systemów sanitarnych, szczepień lub reformy sektora energetycznego. MFW może również zapewnić fundusze, jeśli kraj ma problemy z bilansem płatniczym.

Dlaczego nie możemy po prostu wyzerować długów?

Jeśli dwa kraje są sobie winne, dlaczego nie mogą wyrównać swoich długów, tak aby strona bardziej zadłużona płaciła różnicę między długami? Jak już wspomnieliśmy, problem leży po stronie wierzycieli. Mówiąc inaczej, rząd USA nie jest winien rządowi Wielkiej Brytanii 1 mld USD, USA są winne setkom indywidualnych brytyjskich firm, osób, banków i fundacji łącznie $1 mld. I odwrotnie, Wielka Brytania nie jest winna skarbowi USA 1 mld USD, jest winna setkom indywidualnych amerykańskich firm, osób, banków, fundacji i agencji rządowych łącznie $1 mld. Osoby i organizacje, od których USA pożyczyły pieniądze w Wielkiej Brytanii, nie są tymi samymi osobami i organizacjami, które pożyczyły pieniądze od USA. Co ciekawe, większość amerykańskiego długu publicznego nie jest w posiadaniu zagranicznych rządów, ale różnych części rządu USA.

Co się dzieje, gdy kraj nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań?

Podobnie jak obywatele i przedsiębiorstwa, suwerenne państwa mogą mieć trudności ze spłatą swoich długów. Może to wynikać z faktu, że zaciągnęły one zbyt duże pożyczki lub podjęły zbyt duże ryzyko, lub też zostały dotknięte nieoczekiwanym szokiem, takim jak poważna recesja lub klęska żywiołowa. W takich okolicznościach rząd musi zrestrukturyzować swoje długi. Jednak w przeciwieństwie do obywateli i przedsiębiorstw, rząd nie ma sądu upadłościowego, który może zmusić dłużników i ich wierzycieli do rozwiązania ich problemów. Wierzyciele chcą odzyskać jak najwięcej pieniędzy, a państwo chce przywrócić swoją „normalną” pozycję na rynkach finansowych bez konieczności spłaty dużych sum pieniędzy. Takie restrukturyzacje są często kosztowne zarówno dla dłużników, jak i wierzycieli. Z tego powodu są one stosunkowo rzadkie. Dobrze znane przykłady to Rosja (1998), Argentyna (2005), Grecja (2012) i Ukraina (2015). Koszty są generalnie znacznie niższe, jeśli uda się osiągnąć porozumienie, zanim rząd anuluje płatności z powodu niewypłacalności obligacji. Taka restrukturyzacja wyprzedzająca jest zazwyczaj szybka i ma mniejszy wpływ na inne gospodarki i systemy finansowe. Jednakże, gdy kraj staje się niewypłacalny, proces restrukturyzacji może być długi i kosztowny.

Zaciąganie pożyczek publicznych jest narzędziem, które może zapewnić stabilność gospodarczą i rozwój, ale niesie ze sobą poważne ryzyko, jeśli jest niewłaściwie wykorzystywane. Zrozumienie mechanizmów długu publicznego, jego konsekwencji i sposobu zarządzania nim pomaga lepiej ocenić, w jaki sposób kraje radzą sobie z wyzwaniami gospodarczymi i budują swoją przyszłość.